专家观点：吃得安全，法律不是万能的

8月14日，周末。家住北京市东城区的侯女士下班后驱车来到位于京西的沃尔玛超市。

　　“每周都要来这里一次，主要是买些肉类和蔬菜。这里东西贵，但一般会注明成分，比如有没有添加剂，含量是多少，相对要放心一些。”

　　和沃尔玛“相对”的，是侯女士家附近的小超市和菜市场，“那里的菜花，白得都不正常。”在北京，像侯女士这样为了吃口放心菜，每周要奔波二三十公里甚至更远距离的人，已不是少数。

　　8月14日晚7点，从山东到北京旅游的刘大妈和老伴在颐和园旁边的一家餐厅点了两个菜———炝炒土豆丝、萝卜炖羊肉。“不要叶子菜，我们是种菜的，叶子菜里农药最多了。”

　　种什么的不吃什么，已成了不少地方菜农的“潜规则”。住在城里的人则没有那么幸运，眼不见心不烦，为了营养均衡，什么都得吃。

　　“最好的办法是，什么都尽量少吃点，减少有害物质进入身体的机会。”一位年轻的母亲有些伤感地说。

　　“自相残杀”，这是一位黑车司机对“三鹿奶粉”事件的评价。

　　人们的恐慌和不安来自近年来一系列食品安全事件，老百姓的化学知识也在这些事件中得到空前的普及:从大米里认识了石蜡;从辣椒酱里认识了苏丹红;从火锅里认识了福尔马林;从木耳中认识了硫酸铜;从奶粉中知道了三聚氰胺……

　　今年2月28日《食品安全法》出台，6月1日正式实施。与此同时，实施了近14年的《食品卫生法》废止。

　　从“卫生”到“安全”，两个字的改变，表明了中国食品安全立法观念的转变，更是监管模式的全方位重大转变———成立国家食品安全委员会、统一食品国家安全标准、监管实现从田间到餐桌无缝衔接、取消食品“免检制度”、权益受损消费者可要求十倍赔偿……法律刚一出台这些亮点便引起全社会的广泛关注。

　　“民以食为天，食以安为先”。与百姓的生活息息相关，这部被称做“天”大的法律实施已两个多月，值得引起关注的是，百姓对食品安全的感受度，似乎并没有发生很大的变化。

　　“在立法过程中要考虑法律的实施效果，比如，要建立绩效评估制度，评估不仅要看政府监管部门做了多少工作，更要关注老百姓的食品安全感究竟提高了多少。”清华大学政府研究所所长于安教授在8月14日中国法学会举办的以“落实食品安全保障体系，推进食品安全法治进程”为主题的中青年法学家恳谈会上说。

　　衔接如何变成无隙对接

　　“八个部门管不着一头猪”，职能交叉、多头食品安全执法检查是过去我国食品安全监管机构过多而又相互推诿的真实写照。由于各部门之间管理上既有交叉又存在盲区，造成了食品市场的混乱。“三鹿奶粉”事件中，奶粉生产链条当中的奶站，就是哪个部门也监管不到的真空地带。

　　“这次立法一个最重要成果，就是从法律制度上明确了监管体制。”全国人大法工委行政法室主任李援介绍，按《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，指导协调全国的食品安全工作。食品监管环节实行分段管理。食品生产由质检部门负责，食品流通环节由工商部门负责，餐饮服务环节由国家食品药品监督管理局负责。初级农产品的种植、养殖由农业部门负责。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本地区的食品安全工作，建立健全全程管理的工作机制，突出强调“负责、领导、组织、协调”的八字方针。

　　分段管理，全程监控，老百姓听起来十分给劲儿。有了法律的保障，有关部门也信心十足———在《食品安全法》实施的前四天，5月27日，在国务院举行的“贯彻实施食品安全法座谈会”上，多个部门的有关负责人表示，将从抓好食品安全专项整治，实现从田间到餐桌无缝衔接。

　　然而，法律实施起来却并没有那么乐观。“监管机制这一块，立法时争议最大，在实践过程中，遇到的困难也最大。比如，前店后厂的糕点房，前面店面是工商管，后面操作间是质检管，到底归哪个部门管，就是个问题。”李援认为，当前的食品安全监管体制的运行之所以不尽如人意，主要是存在着以下几个方面的问题:

　　——虽然实行分段监管，但是每段并不是一个部门负责，多部门的重叠监管可能出现监管漏洞。目前有关食品安全的法律有11部，行政法规有15部，还有大量行政规章。在多部门、多法律的情况下，强调依法行政，就必须要求各监管部门首先按照《食品安全法》开展监管工作。

　　——食物链是一个有机的链条，人为地划分监管环节，可能会出现衔接部分的交叉和空白，各环节之间的“无缝链接”就成为法律实施过程中的难点。

　　——在行政管理体制方面，属地管理体制与监管机构的垂直管理体制也可能会产生矛盾，地方政府具体落实“统一负责、领导、组织、协调”的任务还存在一个沟通配合的问题。

　　——分段监管与按食品品种监管也可能产生监管体制和工作机制上的矛盾。

　　“解决这些问题的主要办法是，在‘分’的基础上增加‘统’的力量，各部门之间要加强合作，加强沟通;地方政府要在管理体制上多想办法，尽最大努力减少和避免食品安全事故的发生。”李援说。

　　要构建一系列生产经营规范

　　“食物从土地里长出来到吃到我们嘴里，在这个漫长过程中，政府的监管当然很重要，但在现有的行政体制下，我认为，要达到无缝监管难度的确很大。”中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺教授认为，更多地建构一系列生产经营规范标准，并加强规范的监督，应当是破解当前食品监管体制困境的一条值得期待的思路。

　　“三鹿奶粉”事件后，不少年轻父母去买进口奶粉，觉得那样才能有安全感，进口食品也受到更多的青睐。而我们邻国日本，一直以来，日本人都以吃本国食品，以买国货为自豪。“在世界上‘日本制造’为什么会成为安全生产的代名词，其中最重要的原因就是，无论是生产过程中还是在经营环节，每一链条上都有非常严格的规范标准。”杨建顺说。

　　杨建顺认为，对于食品安全来说，各个品种，各个阶段的模范经营规范建构非常重要，这已经不是一个法律问题，而是涉及到技术支持、管理理念以及先进的经营方法、方式的导入等方面的问题。

　　杨建顺进一步对规范标准的制定进行了细致的阐述:规范标准的制定要力求多样化，讲求层次性。比如，对那些在人们心目中认可度很高的“老字号”，对一些经营环境较差却拥

　　有不少“回头客”的小作坊，要把握好国家标准、行业标准和企业标准的关系，不能搞“一刀切”。政府在必要的时候还要给他们一定的补贴帮助他们升级改造，这样才有利于繁荣市场，有利于我国传统饮食文化的传承和发展。

　　“标准要统一，但也要注意其动态发展，各种标准和规范要不断充实和发展，不能以安全为借口限制企业的发展。”杨建顺说。

　　“《食品安全法》将企业列为第一责任者。这一确认非常必要。”杨建顺强调，食品安全根在食品生产经营者，企业要发展必须履行社会责任，优秀的企业要在构建生产经营规范上有更多的担当。

　　必须强化生产经营者的告知义务

　　“食品监管只是依靠政府做工作肯定不够。政府的人力、物力、财力和现阶段的行政机构设置都决定了监管必须要发挥各方面积极因素。”中国政法大学教授刘善春认为，没有对消费者权利作出充分规定，是《食品安全法》的一个缺失和遗憾。他提出，必须强化生产经营者的告知义务，加强对消费者知情权的保护。

　　“必须要加大生产经营者信息披露，比如我买的大米里含化肥多少，荞麦面里荞面占多少，猪肉里含有多少添加剂，要让消费者一看标签就明白。对这些普遍的大众食品，大的厂家必须履行告知义务。这义务是硬邦邦的‘必须’，而不是可做也可不做的‘应当’。出口外销的食品要标明各种添加剂的成分和含量，为什么国内销售食品就做不到呢?”刘善春说，“强化生产经营者的信息披露义务，可以减少行政监管的成本，并促进生产经营者产生内在的压力。”

　　“通观法律全文，没有明确强调生产经营者申报材料必须真实、准确和完整。”刘善春认为，立法时应该强调生产经营者诚实、信用和义务，如果出现欺诈瞒报，应当承担相应的法律责任。

　　“我从纽约回北京，在机场商店购买巧克力，当那个店员知道我要经过12个小时的飞行时，建议我不要买。经营者的这种诚实让人难忘，这也绝不是靠政府部门监管能达到的效果。”刘善春讲了一个亲身经历的故事。

　　完善法律实施制度

　　怎么能让一部法律好看又好用?

　　“《食品安全法》是我国食品安全建设取得的阶段性成果，对于这样的行政法律，我们要进一步开展法律实施能力和社会接受能力研究。这一点我们以前研究得不够。”清华大学政府研究所所长于安教授说。

　　于安提出，在立法过程中要考虑法律的实施效果，建立绩效评估制度。评估不仅要看政府监管部门做了多少工作，更要关注老百姓的食品安全感究竟提高了多少，媒体可以通过问卷调查进行科学测算，为制度的改进和完善提供依据。

　　于安说，政府加强监管，就要解决过程监管缺失的问题。如果把生产过程完全交给市场，只管最后一道关口，就会导致生产、销售等环节的利益分配的严重失衡，这也是“三鹿奶粉”事件给我们的一个教训。

　　如何进一步完善《食品安全法》的实施制度，刘善春也表述了自己最近的两个思考———

　　一是行政监管体制能不能由“授权到机关”向“授权到职位”转变。授权到具体的职位，这样更有利于强化监管责任。

　　二是能不能分解行政处罚权。即在一定条件下由司法机关介入，使行政监管得到司法权的支持和保障，更好地完成食品监管职责。

　　“这部法律加大了对不法生产经营者的处罚力度，最高可罚款至5万元，这么大的权力给了行政执法部门，怎么能保证不被滥用?还有，如果行政执法部门去检查不符合食品安全标准的食品时，人家把门锁上了怎么办?司法机关的介入，表面上看行政执法的权力小了，但实际上得到了更多的支持和保障。”刘善春说。

　　重大食品安全事件备忘

　　阜阳奶粉事件

　　2004年4月，大量营养素含量低下的劣质婴儿奶粉从郑州、合肥、蚌埠和阜阳批发市场流入阜阳农村销售点。安徽阜阳市发生189例婴儿患轻中度营养不良、12例婴儿死亡的恶性事件。

　　苏丹红事件

　　2005年3月2日与3月3日，北京出入境检验检疫局食品化妆品检测中心对亨氏美味源(广州)食品有限公司生产、批次为“2003年7月7日”的“美味源”牌金唛桂林辣椒酱进行检测时，首次发现“苏丹红一号”。从3月5日开始，“苏丹红”用于食品的情况不断被广东、云南、上海、浙江、福建、四川等地的工商、质检部门检出。

　　PVC保鲜膜事件

　　2005年10月13日，《第一财经日报》以《全球禁用日韩致癌保鲜膜转道中国》为题报道称，聚氯乙烯（PVC）保鲜膜含有致癌物质，有害物质随食物进入人体后，对人体有致癌作用。我国一些超市的生鲜产品，如蔬菜、水果及熟食包装大量采用PVC保鲜膜。

　　苏丹红鸭蛋事件

　　2006年11月12日，由河北某禽蛋加工厂生产的一些“红心咸鸭蛋”在北京被查出含有“苏丹红IV号”。14日，北京食品办又检出六种咸鸭蛋含“苏丹红”，大连等地也陆续发现含“苏丹红”的“红心咸鸭蛋”。

　　三鹿婴幼儿奶粉事件

　　2008年9月10日，陕甘宁等地出现多个婴儿患肾结石病例，疑为食用问题奶粉所致。11日，卫生部证实，经调查，高度怀疑三鹿集团旗下的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染；同日，三鹿集团承认奶粉受污染。